Molto interessante e – per certi versi – didascalico, il saggio da poco pubblicato da Primiceri sulla “Storia del Diritto Ambientale”. Un excursus che parte da molto lontano, con riferimenti al Codice di Hammurabi e alle “leges” di Diritto Romano. Un testo che ha un saldo impianto di analisi storico-giuridica e che – come dovuto – si concentra in modo particolare sul Secondo Dopoguerra, sulla difficile convivenza tra “boom economico” e ambiente, sui ritardi delle varie legislazioni nazionali e internazionali. Tullio Berlenghi, apprezzato tecnico della materia, con lunga esperienza di settore, ora in forza al Ministero dell’Ambiente, ha raccontato con sintassi piana e accessibile – e con una grande preoccupazione per la leggibilità di testi, decreti, ordinanze, direttive, non sempre chiare – quello che è successo negli anni riguardo alla tutela dell’ambiente, per evitare di fare peggio in futuro. L’attenzione dell’autore è puntata sulla lentezza che ha caratterizzato la legislazione ambientale (un po’ di tutto il mondo) nel recepire sollecitazioni e innovazioni importanti. Lui stesso ci ricorda, d’altra parte, che : “Tutti gli ordinamenti giuridici sono nati dall’esigenza di stabilire regole certe e facilmente conoscibili per garantire una serena convivenza all’interno di una collettività. In passato ci si limitava ad imporre norme a tutela dell’incolumità delle persone e della proprietà. Man mano che le organizzazioni sociali diventavano più complesse ed articolate si avvertiva la necessità di adeguare l’ordinamento giuridico ai continui mutamenti, tenendo conto spesso dell’influenza dei precetti morali e religiosi dominanti. Appare chiaro che quando le società erano caratterizzate da un assetto “primitivo”, in cui la stessa vita umana non godeva di un regime assoluto di tutela, vi era una netta semplificazione dei sistemi giuridici e una conseguente circoscrizione dei beni e dei diritti protetti. E non è difficile immaginare che ambiente e territorio fossero piuttosto lontani dall’appartenere alla categoria.” Appunto, un non riconoscimento del “bene ambiente” in quanto tale. Una “variabile” da conteggiare come “aggiunto” in un quadro di costi e benefici, in cui al centro – e per moltissimo tempo – è rimasto il profitto. E, purtroppo, la tutela dei beni ambientali si è cominciata ad affermare solo quando si è iniziato ad avvertire il rischio di depauperamento e conseguentemente la potenziale scarsità di un bene, considerato fino ad allora inesauribile.
Di qui l’attenzione per alcuni momenti storici che hanno segnalato un condizione di “non superabilità” del livello, talvolta sottolineata da un “sentire comune” che ha caratterizzato soprattutto gli anni che vanno dal 1960 dello scorso secolo fin quasi al 2000. Poi, lentamente, il “riflusso”. Ma andiamo con ordine. Il primo e forse il più importante dei “principi” in materia ambientale che si sono affermati negli ultimi anni è indubbiamente il principio che mette in contrapposizione la crescita e la tutela dell’ambiente, attribuendo la degradazione di quest’ultimo alla mancanza di considerazione degli effetti “collaterali” della crescita, che talvolta possono riequilibrare negativamente i benefici dello sviluppo economico, soprattutto in considerazione del saldo intergenerazionale tra benefici (prevalentemente attuali) e costi (in maggior parte futuri), di cui in precedenza non ci si era mai occupati. Passaggio esaminato soprattutto nella sezione riguardante lo “Sviluppo sostenibile” (vedere il sommario riportato al fondo). D’altra parte, ci ricorda Berlenghi: “del concetto di sviluppo sostenibile sono state date numerose definizioni. Oltre a quella, riportata nel paragrafo relativo al Rapporto Bruntland (1987. Rapporto Bruntland), meritano di essere ricordate le seguenti:
− Massima quantità di risorse che una comunità può consumare in un dato periodo e rimanere, tuttavia come all’inizio lontana dal loro esaurimento. R. Hichs (1904-1989).
− Condizione dell’uomo nella quale vengono in rilievo “i limiti fisici e le costrizioni relativi alla moltiplicazione del genere umano e alla sua attività materiale sul nostro pianeta”. Club di Roma, 1968.
− Sviluppo che risponde alle necessità del presente, senza compromettere la capacità delle generazioni future di soddisfare le proprie esigenze. Bruntland, 1987.
− Un miglioramento di qualità della vita, senza eccedere la capacità di carico degli ecosistemi alla base. ONU (WCU, UNEP, WWFN), 1992.
− Sviluppo che offre servizi ambientali, sociali ed economici di base a tutti i membri di una comunità, senza minacciare l’operatività dei sistemi naturale, edificato e sociale da cui dipende la fornitura di tali servizi. ICLEI, 1994.”
E la stessa Unione Europea trattando di “sostenibilità” – art. 11 – (ex art. 6 del trattato istitutivo), afferma che “Le esigenze connesse con la tutela dell’ambiente devono essere integrate nella definizione e nell’attuazione delle politiche e azioni dell’Unione, in particolare nella prospettiva di promuovere lo sviluppo sostenibile”. Questa ultima formulazione, nata con il trattato di Amsterdam del 1997, ha creato una sorta di norma superiore che interviene qualora in ambiti normativi settoriali si registrino delle interazioni con l’esigenza di tutela ambientale, che diventa determinante nelle scelte da adottare. La ratio della norma è quindi quella di ridimensionare l’eccessiva “settorializzazione” che aveva caratterizzato per lungo tempo l’ordinamento giuridico comunitario, costruito più su un’arida regolamentazione amministrativa di alcuni – pur importanti – principi legati alla volontà di agevolare uno sviluppo economico della comunità, che non su una visione più ampia e complessa, che tenesse conto anche delle questioni culturali e sociali e del bisogno di conciliare le variegate e spesso contrastanti esigenze della Comunità (tutela ambientale, crescita economica, sviluppo tecnologico e industriale, libera circolazione delle persone e delle merci, temi sociali e culturali, tutela della salute, ecc.). Un’altra delle grandi “conquiste” del periodo d’oro della legislazione ambientale è stato il principio del “chi inquina paga”. Concetto delicatissimo, peraltro già insderito tra i principi della Dichiarazione di Rio de Janeiro del 1992, è riportato esplicitamente nel comma 2 dell’articolo 191 del trattato sul funzionamento dell’Unione Europea (ex art. 174 del trattato istitutivo), secondo cui “La politica della Comunità in materia ambientale mira ad un elevato livello di tutela, tenendo conto della diversità delle situazioni nelle varie regioni della Comunità. Essa è fondata sui principi della precauzione e dell’azione preventiva, sul principio della correlazione, in via prioritaria alla fonte, dei danni causati all’ambiente, nonché sul principio «chi inquina paga»”. Di queste vicende tratta direttamente Berlenghi ricordando quanto è stato difficile il percorso della definizione e successiva acquisizione di concetti di fondo. Ad una specifica definizione normativa del principio di responsabilità ambientale del citato articolo 191 del trattato UE si è giunti dopo un lungo iter nato dalla redazione prima di un libro verde (nel 1993) e poi del libro bianco intitolato “White paper on environmental liability” ed avente la finalità di studiare l’attuazione del principio di responsabilità all’interno della Comunità. Con la direttiva n. 35/2004, recante “norme sulla responsabilità di prevenzione e riparazione del danno” . Il principio n. 16 della Dichiarazione approvata a Rio de Janeiro nel 1992 afferma che “Le autorità nazionali dovranno tentare di promuovere l’internalizzazione dei costi per la tutela ambientale e l’uso di strumenti economici, considerando che l’inquinatore dovrebbe, in principio, sostenere i costi del disinquinamento con il dovuto rispetto nei confronti dell’interesse pubblico e senza danneggiare il commercio e gli investimenti internazionali”. Un tentativo di applicazione del principio “chi inquina paga” è stato avviato in Italia con l’introduzione della Carbon tax. La contrapposizione tra tutela dell’ambiente e crescita economica è, invece, trattata in modo approfondito nella terza parte del saggio. Qui vi compaiono paragrafi interessanti riguardanti l’inquinamento atmosferico, le varie “Direttive Habitat”, il “principio di precauzione”, “la correzione del danno alla fonte” e moltissimi altri. Di specifico interesse (oltre che attualissimo) il capitolo riguardanti i “cambiamenti climatici”, tema che fu sollevato per la prima volta in ambito scientifico grazie al lavoro svolto da due organismi delle Nazioni Unite, World Meteorological Organization (WMO) e United Nations Environment Programme (UNEP), i quali hanno dato vita nel 1988 all’Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC), che ha iniziato a raccogliere ed elaborare dati sull’andamento del clima e sulla possibile correlazione con le attività antropiche. L’argomento è stato quindi affrontato dal consesso internazionale in occasione della Conferenza di Rio de Janeiro del 1992, che ha dato il via alla difficile battaglia mondiale per fermare il mutamento del clima. Il primo passo è stato quello di creare la Convenzione Quadro sui cambiamenti climatici (UNFCCC, 1.4 1997. Protocollo di Kyoto) e il contestuale avvio della “Conferenza delle Parti” (COP), nata dall’esigenza di superare l’assenza di vincoli degli accordi di Rio. L’obiettivo era quello di stimolare tavoli di confronto che portassero all’adozioni di atti vincolanti per i paesi sottoscrittori che si impegnavano a rispettare i limiti di emissioni stabiliti. Il più importante è il protocollo di Kyoto, varato nel 1997, durante la terza Conferenza delle Parti. E anche su questo l’autore è abbondante nei suggerimenti e nei richiami. Viene infatti stilata persino una cronologia delle Conferenze delle Parti – anche se alcune furono di modesta importanza (dal 1995, “COP” 1 con sede in Berlino, fino alle ultime : la COP-21, Parigi – novembre-dicembre 2015, la COP-22, Marrakech – novembre-dicembre 2016 e la COP-23, Bonn, recentissima, del novembre 2017.
Il giudizio di Tullio Berlenghi è “tranchant”: “il cammino degli accordi internazionali in materia di cambiamenti climatici è stato condizionato pesantemente dalle pressioni degli stati più influenti – sia sotto il profilo politico che economico – e dalla sensibilità dei relativi governi, con un andamento altalenante degli esiti delle singole conferenze delle parti. Non è un caso infatti che le conferenze delle parti svoltesi subito dopo la Conferenza di Rio abbiano trovato negli Stati Uniti a guida democratica un interlocutore attento e disponibile. Con il protocollo di Kyoto, infatti, la COP3 ha imposto per la prima volta ai paesi più sviluppati l’obbligo di riduzione delle emissioni di CO2 in atmosfera (riduzione globale media del 5% entro il 2012 rispetto ai valori del 1990). Le condizioni politiche hanno smesso di essere favorevoli alla lotta ai cambiamenti climatici nel 2000, con la rocambolesca vittoria di George Bush jr su Al Gore, esponente di spicco dell’ambientalismo USA e vicepresidente di Bill Clinton404. La direzione del nuovo corso di Bush fu chiara fin da subito con l’uscita degli USA dagli accordi di Kyoto. Solamente nel 2005, grazie alla ratifica del Canada e della Russia, fu finalmente possibile la sua formale entrata in vigore.” Ma non è finita qui…. e l’appassionata (e limpida) sintassi di Berlenghi continua a girare il coltello nella piaga.. “Nel 2007 si tenne la COP13 a Bali, in Indonesia, durante la quale fu stilato un piano d’azione con l’obiettivo di un accordo globale, che oltre ad aumentare ulteriormente gli obblighi di riduzione da parte dei paesi più ricchi, prevedeva la fissazione di limiti anche per le cosiddette economie emergenti – tra cui Cina, India e Brasile -, fino a quel momento prive di vincoli per consentire alle loro economie di allinearsi a quelli più sviluppate. L’adozione del nuovo trattato sarebbe dovuta avvenire alla COP 15 di Copenaghen. La Conferenza delle Parti del 2009 si tenne a Copenaghen sotto un’attenzione mediatica straordinaria per l’attesa delle nuove regole, che però non furono formalmente adottate, ma, in vece di un nuovo trattato vide la luce un ben più modesto accordo politico, privo di vincoli, e con l’unico reale obiettivo di fissare il tetto dell’innalzamento della temperatura media globale a 2 gradi. Gli anni successivi hanno registrato il succedersi di ulteriori tentativi di elaborazione di un nuovo accordo globale, ma la COP18 di Doha si è limitata a prolungare al 2020 la scadenza dei precedenti impegni. Inoltre, viene creato il Green climate fund (Fondo Verde per il Clima) per dare un sostegno economico ai paesi in via di sviluppo e rendere loro possibile una transizione rispettosa delle esigenze di contenimento delle emissioni climalteranti. Nel 2015 la Conferenza delle Parti (COP21) si svolse a Parigi e diede finalmente vita ad un nuovo accordo globale, entrato ufficialmente in vigore il 4 novembre 2016, che vide l’adesione di ben 196 paesi – compresi gli Stati Uniti.” L’anno successivo, e siamo al 2017 a Marrakech, sono stati ulteriormente rivisti gli impegni volontari dei singoli stati e il clima sostanzialmente positivo è stato fortemente ridimensionato dal nuovo avvicendamento alla Casa Bianca, con l’elezione di Donald Trump, il quale, coerentemente con quanto affermato in campagna elettorale, pochi mesi dopo il suo insediamento, nel maggio del 2017, ha annunciato il ritiro degli USA dagli accordi di Parigi. Il 18 novembre 2017 si è conclusa la COP23, la ventitreesima Conferenza delle Parti sui Cambiamenti Climatici, organizzata ufficialmente dalle Isole Fiji, ma ospitata a Bonn, in Germania. L’esito della Conferenza è stato caratterizzato dall’esigenza di organizzare un “Dialogo Facilitativo” per l’implementazione dell’Accordo di Parigi sui cambiamenti climatici e per valutare le azioni intraprese per arrestare il cambiamento climatico e per pianificare un necessario innalzamento degli obblighi di riduzione delle emissioni di gas serra. La Conferenza è stata indubbiamente condizionata dalla presenza di due facce degli USA: la delegazione ufficiale, portatrice della visione trumpista sui cambiamenti climatici, e la coalizione “We Are Still In”, il movimento statunitense di cui fanno parte Stati, sindaci, aziende e presidi di università americane, che hanno deciso di restare nell’Accordo di Parigi nonostante Trump e che hanno rappresentato oltre metà della popolazione americana e circa 6,2 miliardi di dollari. L’elemento più significativo della COP 23, ricorda nella parte finale del libro Tullio Bertenghi “ è stato indubbiamente quello di muovere i primi timidi passi di un percorso finalizzato all’avvio di azioni concrete per la decarbonizzazione dell’economia mondiale.” Ma già nuove nuvole si addensano sul futuro ambientalmente compatibile del nostro pianeta, almeno a quanto viene riportato dai vertici dei G7 in Canada e dal concomitante “Vertice di Shangai” con la partecipazione di nazionai grandi e piccole di quello che veniva definito un tempo “Terzo Mondo”. E proprio alla luce degli ultimi sviluppi “capire” come ci siamo arrivati…può essere fondamentale.
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Tullio Berlenghi
Storia del Diritto Ambientale
Primiceri Editore
2018 Tutti i diritti riservati.
Finito di stampare nel mese di marzo 2018
presso Grafiche Zaccara – Lagonegro (PZ)
per conto di Primiceri Editore Srls
Via Savonarola 217, 35137 Padova
Prima Edizione
ISBN 978-88-3300-052-7
www.primicerieditore.it
In collaborazione con Literaria Agenzia Letteraria
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