L’intenzione originaria era di trattare della possibile riapertura del nostro bel Teatro Comunale, quello vicino alla Stazione ferroviaria di Alessandria…giusto per capirci. Di lì a riprendere in mano tutto quanta la storia del dissesto e delle difficoltà finanziarie del Comune di Alessandria (negli ultime vent’anni) è stato come iniziare a rimettere a posto due o tre libri in una grande biblioteca disordinata ed essere assorbito in un lavoro di riordino di giorni. Vi assicuro che il passo è stato breve. Per cui suddivideremo la riflessione su “Teatro si’ Teatro no” in due parti. Quella propedeutica attuale, utile per capire cosa è veramente successo dal punto di vista contabile, ed una successiva tutta incentrata sul bene teatro comunale. Va da se’ che lo stimolo a queste considerazioni viene dal recente incontro tenutosi all’Ambra di Alessandria e sapientemente gestito dal Direttore della Compagnia “I Pochi” (parte didattica) dott. Francesco Parise. La presenza di attori, teatranti locali più o meno conosciuti, ballerini e organizzatori di scuole di danza, musicisti, cenifili e semplici cittadini, ha dato la stura per riaffrontare uno di quegli argomenti che “fanno male”. Toccano i nervi più reconditi della società alessandrina fino a rimetterne in discussione valori culturali e peso specifico dei vari attori in campo. L’obiettivo, come lo sarà di certo per il nuovo “Comitato” ad hoc che va a prefigurarsi è di avere un Teatro multifunzionale aperto, con tutte le sue sale, i suoi servizi, eventuali aggiunte promozionali e, soprattutto, flussi di pubblico consistenti che ne motivino apertura, spese e gestione. Ma…andiamo per ordine e partiamo dai numeri.
Con deliberazione di Consiglio Comunale n. 61 del 12 luglio 2012, ad oggetto “Art. 246 del D. Lgs. 18 agosto 2000, n. 267 e successive modificazioni ed integrazioni si concretizza la “Dichiarazione di dissesto finanziario della Città di Alessandria” conseguente all’accertamento della sussistenza delle condizioni previste dall’art. 244 del D. Lgs. n. 267/2000. Il tutto confermato con deliberazione n. 260/2012 in data 12 giugno 2012 della Sezione Regionale di Controllo per il Piemonte della Corte dei Conti”, con conseguente dichiarazione del lo stato di dissesto finanziario del Comune di Alessandria ai sensi dell’art. 244 e seguenti del D. Lgs. n. 267/2000 e successive modificazioni ed integrazioni.
La deliberazione della Corte dei Conti per il Piemonte, Sezione Regionale di Controllo n. 260 del 12/06/2012, trasmessa con nota n. 5593 in data 28/06/2012, come è arcinoto, accertò il perdurante inadempimento del Comune di Alessandria nell’adozione di misure correttive idonee ad effettivamente risanare la propria situazione finanziaria gravemente deficitaria ed in tal modo invertire la tendenza al suo progressivo deterioramento, nonché la sussistenza delle condizioni previste dall’art. 244 del TUEL per la dichiarazione dello stato di dissesto finanziario.
In data 28 giugno 2012, con lettera prot. n. 13629 il Prefetto di Alessandria notificò, ai sensi dell’art. 6 del D. Lgs. n. 149/2011, a tutti i Consiglieri Comunali della Città di Alessandria la deliberazione summenzionata ed assegnò contestualmente il termine di venti giorni, decorrente dalla notifica stessa, per l’adozione della deliberazione recante la formale ed esplicita dichiarazione del dissesto finanziario. Ma cosa successe effettivamente?
In ordine alle premesse che portarono al dissesto finanziario dell’Ente comunale, permangono alcuni punti fermi e inconfutabili della grave crisi finanziaria ed economica che alla data del 22 maggio 2012 impedì all’Amministrazione subentrante di attuare da subito il proprio programma di mandato elettorale, ma costrinse – invece – a riformulare una strategia e una programmazione tesa esclusivamente al recupero dell’equilibrio di bilancio.
Il primo segnale era immediatamente individuabile nella grave crisi di liquidità. Un’anticipazione di tesoreria pari a 24.839.038,00 euro pressoché utilizzata per intero (saldo disponibile al 15 maggio 2012 inferiore a un milione di euro appena sufficiente a coprire le spese stipendiali lorde del mese in corso) e un flusso annuo di entrate per la tariffa rifiuti (TIA) già anticipato per oltre il 90% da Equitalia (in allora possibile), ma non utilizzato per saldare i debiti nei confronti dei Soggettipartecipati dall’Ente comunale della filiera dei rifiuti (raccolta, trasporto esmaltimento finale).
In secondo luogo, il fallimento legato alle operazioni straordinarie di riequilibrio finanziario del bilancio, programmate nella seconda metà dell’anno 2010 e il successivo omesso intervento dei conseguenti tagli allaspesa corrente dell’esercizio 2011 – intervento che avrebbe, al contrario, dovuto esserne lo sviluppo consequenziale – portarono alla definitiva divaricazione tra entrate e spese correnti del bilancio comunale. La situazione generò l’intervento da parte dell’Organo esterno di controllo con due deliberazioni della Sezione Controllo della Corte dei Conti piemontese tra la fine dell’anno 2011 (deliberazione n. 279/2011) e l’inizio del 2012 (deliberazione n. 12/2012); atti che condussero,inutilmente, all’obbligo di riapprovare il rendiconto della gestione 2010 e il bilancio di previsione 2011 nel mese di dicembre 2011.
In questo quadro fosco, puo’ essere letto in altro modo il supposto incidente all’impianto di riscaldamento del grande teatro alessandrino. Sostanzialmente dal 2010 si ebbero 1.200.000 circa di esborsi in meno da ricercare…
Giova ancora ricordare come l’ammissione del mancato rispetto del patto di stabilità 2011 a cui fu costretta la precedente Amministrazione nei primi mesi dell’anno 2012 a seguito della riapprovazione dei relativi bilanci mise in evidenza l’impossibilità di mantenere fiducia nella contabilità e nei risultati che quest’ultima offriva per supportare le tesi contrarie alla dichiarazione di dissesto finanziario.
Infatti, l’intervento delle Regioni in materia di patti di Stabilità interno venne originariamente disciplinato da due norme nazionali che consentirono di migliorare gli obiettivi numerici finanziari assegnati, a livello nazionale, alle province e ai comuni. Ben inteso, si trattava esclusivamente di miglioramenti contabili e non monetari. In altre parole, nessun flusso di denaro poteva comunque derivare dall’assegnazione di tali miglioramenti; assegnazione, però, che portava ad una modificazione del saldo finanziario, obiettivo annuo per ciascun ente. Tale modificazione prende il nome tecnico di “spazio finanziario” concesso all’ente locale per migliorare il proprio obiettivo.
La prima norma in ordine temporale (e le sue successive modificazioni) fu introdotta dall’art. 7 quater del D.L. 10/02/2009, n. 5, convertito con modificazioni in Legge 09/04/2009, n. 33. Poco dopo, il Legislatore nazionale intervenne ad integrare la norma summenzionata, con l’introduzione dell’art. 4 D.L. 25/01/2010, n. 2, convertito in Legge 26/03/2010, n. 42. A partire dal 2009, quindi, venne consentito alleRegioni di concedere spazi finanziari agli enti locali del proprio territorio per migliorare i singoli obiettivi di patto solo ed esclusivamente per effettuare il pagamento in conto residui di debiti relativi a spese per investimenti. Si stava, infatti, verificando che molti enti locali, pur disponendo della sufficiente somma in cassa, non estinguevano i debiti per evitare di mancare l’obiettivo di patto loro assegnato dal livello nazionale. Tale possibilità fu strettamente vincolata alla virtuosità della Regione di riferimento, ossia al fatto che agli spazi finanziari concessi corrispondesse un equivalente risparmio di obiettivo regionale rispetto al saldo imposto dallo Stato (per questo motivo, tale intervento prese e prende tutt’ora il nome di patto regionale verticale).
La Regione Piemonte introdusse l’intervento a favore dei propri enti locali con l’approvazione dell’art. 4 della legge regionale 1 giugno 2010 n. 16 (legge finanziaria regionale 2010) e successive modificazioni ed integrazioni. Poiché l’approvazione di tale legge tardava ad arrivare, l’Assemblea legislativa piemontese fu interessata alla materia conl’approvazione del regolamento regionale approvato in data 8 febbraio 2010, n. 3/R, successivamente modificato ed integrato. L’attuazione, per l’anno 2010 del patto regionale verticale venne, poi, operativamente disciplinato dalla deliberazione di Giunta regionale del Piemonte n. 35 – 395 in data 26 luglio 2010.
La Città di Alessandria ricevette la comunicazione relativa alla possibile partecipazione alla concessione di spazi finanziari con lettera prot. n. 31561/DB0800 in data 29 luglio 2010 che fissava la scadenza per la presentazione dell’istanza di ammissione alla ripartizione per la data del 15 settembre 2010. L’istruttoria condotta s’incentrò principalmente sul fatto sul problema della summenzionata norma di cui alla Legge n.33/2009, ove era espressamente sancito che il miglioramento poteva essere assegnato solo se venivano garantiti pagamenti in conto capitale nei limiti della disponibilità di cassa. Durante l’esercizio 2010, la Città di Alessandria si trovava già in una difficile situazione di crisi monetaria (poi definitivamente deterioratasi nel corso del 2011) tale da non consentire mai di avere fondi liquidi disponibili, ma di permanere in costante anticipazione di tesoreria. Ciò determinava il fatto che i mancati pagamenti non erano, in realtà, dovuti alla volontà di rispettare l’obiettivo di patto, ma di non avere proprio disponibilità alcuna.
Nonostante ciò, con lettera prot. n. 63902 in data 15 settembre 2010, la Città di Alessandria richiese di essere ammessa alla concessione di spazi finanziari per complessivi 17.104.087,22= euro, ma ribadì con comunicazione di posta elettronica di accompagnamento che l’ente si trovava in costante anticipazione di cassa. La Regione Piemonte rispondeva alla richiesta della Città di Alessandria con lettera prot. n. 0086/BPP in data 30 settembre 2010 comunicando la concessione di uno spazio finanziario di 973.039,78= euro da escludere dal saldo relativo al patto.
La rendicontazione relativa venne effettuata con lettera prot. n. 76867 in data 28 ottobre 2010 precisando che l’importo dei pagamenti concessi a copertura dello spazio finanziario (decisamente inferiore alla richiesta) era stato garantito, durante l’anno 2010, non dai fondi dell’anticipazione di tesoreria, bensì da somme effettivamente disponibili, derivanti da entrate a destinazione vincolata (principalmente mutui) giacenti presso depositi bancari di proprietà. Ma continuiamo con la disanima, rimandando alla prossima puntata accenni più precisi e stringenti al “comparto cultura”….
L’anno 2011 si presentò, invece, sotto tutt’altra veste. In primo luogo, il Legislatore nazionale era nuovamente intervenuto, prevedendo un nuovo ed inedito istituto, da parte delle Regioni, in aiuto agli enti locali per il rispetto degli obiettivi del Patto di Stabilità interna 2011, A fianco dell’art. 1, comma 138 della Legge 13/12/2010, n. 220 (Legge di Stabilità 2011) (Patto regionale verticale) venne previsto il comma 141 (presto soprannominato Patto regionale orizzontale). Quest’ultimo, introdotto per la prima volta nel 2011, aveva una ratio molto diversa dal patto verticale.
Esso era legato alle virtuosità (ossia ai risparmi di spazi finanziari sugli obiettivi nazionali di patto) delle province e dei comuni, anziché delle Regioni e la concessione d’aiuto è subordinata alla restituzione dello stesso nel corso dell’esercizio successivo.
A livello nazionale, però, la novità più significativa era rappresentata dall’introduzione di una regola di carattere generale, che consisteva nel conseguimento, da parte di ciascun ente, del saldo finanziario espresso in termini di competenza mista pari a zero (Obiettivo strutturale) e l’introduzione di una regola specifica per la determinazione del concorso di ciascun ente al contenimento dei saldi di finanza pubblica(Obiettivo specifico).
L’”obiettivo specifico” veniva determinato da ciascun ente in base alla spesa corrente media sostenuta nel periodo 2006-2008, moltiplicata per una percentuale fissata per ogni anno del triennio 2011-2013. Ciascun ente era quindi chiamato a conseguire, per ciascun anno, un saldo finanziario espresso in termini di competenza mista non inferiore al valore così determinato ed ulteriormente diminuito di un importo pari alla riduzione dei trasferimenti disposta dall’art. 14 , secondo comma, del
D.L. n. 78/2010 convertito con modificazioni in Legge n. 122/2010.
Al fine di dare continuità alle norme sul patto di stabilità interno veniva confermato, quale parametro di riferimento su cui intervenire, il saldo finanziario tra entrate finali e spese finali (al netto dalle riscossioni econcessioni di crediti), calcolato in termini di competenza mista, ossia
assumendo, per la parte corrente, gli accertamenti e gli impegni e, per la parte in conto capitale, gli incassi e i pagamenti, con esclusione di alcune voci di entrate e di spesa (calamità naturali, grandi eventi, risorse provenienti dall’U.E. ecc…).
La Regione Piemonte con deliberazione di Giunta n. 17 – 2320 indata 12 luglio 2011 e successiva deliberazione n. 2 – 2794 in data 27 ottobre 2011, fissò i nuovi requisiti di concessione degli spazi finanziari 2011 (patto regionale verticale) per i Comuni, come segue:
– rispetto del patto di stabilità interno negli anni 2008 – 2010;
– capacità di sfruttamento dei margini del Patto di stabilità internonell’anno 2010, con penalizzazione degli enti che abbiano realizzato a fine esercizio un risultato ai fini del patto di stabilità interno migliorativo rispetto all’obiettivo in misura crescente al crescere della
differenza tra saldo e obiettivo;
– capacità di smaltimento degli stessi residui passivi del titolo II dispesa, misurata in base alla loro incidenza sulla disponibilità di cassa di ciascun ente.
La Città di Alessandria, come ogni ente soggetto al Patto e in basealle norme sopra esposte, doveva conseguire un saldo di competenza mista non inferiore al valore della propria spesa corrente media,
sostenuta nel periodo citato, moltiplicata per una percentuale fissata per ogni anno del triennio 2011-2013. Solo per l’anno 2011, Alessandria ha usufruito, inoltre, dello “sconto”, introdotto con il DPCM del 23 marzo 2011, proporzionale al numero degli abitanti che abbatte il saldo obiettivo
calcolato, come sopra specificato per un importo di circa 1.135,00 ml. di euro, determinandolo a 6.065,00 ml. di euro.
Con modulo di rendicontazioni Comuni, sottoscritto in data 14 settembre 2011, la Città di Alessandria richiese la concessione di spazio finanziario 2011 dichiarando di riuscire ad effettuare pagamenti a residui passivi del titolo II di spesa per complessivi 13.600.000,00= euro. La Regione Piemonte, con la summenzionata deliberazione di Giunta in data 27 ottobre 2011, riconobbe alla Città di Alessandria spazi finanziari per 14.565.000,00= euro a valere sul patto regionale verticale. Inoltre, con deliberazione di Giunta regionale n. 3-2795 in data 27 ottobre 2011 venne concesso un ulteriore spazio finanziario pari a 435.000,00= euro a valere sul patto regionale orizzontale, da restituire, però, l’anno successivo secondo la nuova norma summenzionata. Tutto ciò permise
alla Città di Alessandria di pervenire ad un saldo obiettivo annuo finale 2011 pari a – 8.935 milioni di euro.
Sempre con riferimento al patto regionale verticale, però, la Città di Alessandria effettuò, durante l’anno 2011, pagamenti in conto capitale (competenza e residui) solo per 14.425.000,00= euro, anziché per 15.000.000,00= euro di spazi complessi concessi (14.565.000 + 435.000).
In ottemperanza a quanto disposto dal successivo decreto MEF n. 21094 del 09/03/2012, venne predisposta la Certificazione relativa al rispetto degli obiettivi del Patto di Stabilità Interno 2011, nonché inviata alla Ragioneria Generale dello Stato con lettera prot. n. 20589 del 30 marzo 2012. Tale certificazione evidenziava un saldo finanziario positivo pari a euro + 307,00 ml., registrando una differenza decisamente consistente tra il risultato netto e l’obiettivo annuale.
Il Dipartimento della Ragioneria Generale dello Stato, con propria nota prot. n.38197 del 10/05/2012, segnalò la non validità della suddetta Certificazione ai fini dell’attestazione del rispetto del patto di stabilità interno, poiché priva della sottoscrizione da parte dell’organo di revisione economico-finanziario. Pertanto, tale certificazione non debitamente sottoscritta ha collocato la Città di Alessandria tra gli enti inadempienti e, conseguentemente, suscettibili dell’applicazione delle sanzioni di cui al comma 2, art. 7 del D.Lgs. n. 149/2011.
A seguito della riscrittura del Rendiconto 2011 (approvato con deliberazione del Consiglio Comunale n. 133 in data 1 ottobre 2013), la nuova elaborazione del patto di stabilità interno dell’esercizio finanziario 2011 si concluse successivamente con il mancato rispetto dell’obiettivo finanziario annuo, registrando un saldo negativo pari a euro -17.536,00 ml.
Anche alla luce della situazione relativa al mancato rispetto del patto di stabilità 2011 come sopra descritta, la Sezione Regionale di Controllo della Corte dei Conti per il Piemonte, a seguito di specifica audizione richiesta ed ottenuta in data 12/06/2012, dovette tuttavia necessariamente pronunciarsi sull’evidenza storica e retrospettiva dei fatti contabili che, sebbene manomessi, palesarono una situazione di dissesto già in atto da tempo. “ … Lo stato di dissesto si configura nella situazione nella quale l’ente non sia in grado di garantire l’assolvimento delle funzioni e dei servizi indispensabili, ovvero quando esistono nei confronti dell’ente crediti liquidi ed esigibili di terzi in relazione ai quali l’ente non sia in grado di far fronte con validi mezzi finanziari. In presenza dei presupposti normativi, l’Ente è tenuto alla dichiarazione, non sussistendo alcun margine di valutazione discrezionale (da ultimo: Consiglio di Stato, Sez. V, 16 gennaio 2012, n. 143), anche al fine di evitare un ulteriore aggravarsi della situazione finanziaria …” (cfr. deliberazione CC n. 260/2012, pag. 63), sottolineando che la perdurante mancata adozione da parte del Comune di provvedimenti specifici di risanamento ed anzi l’evidenziazione di ulteriori elementi mettono in evidenza come la situazione finanziaria dell’Ente sia ancora più grave di quella accertata in precedenza.
La Sezione confermò tuttavia la presenza di numerose criticità, nella deliberazione n. 260/2012, infatti, si evidenziarono i seguenti elementi:
– l’esercizio 2010 è stato chiuso con un elevato disavanzo sia di amministrazione che della gestione corrente;
– l’obiettivo di saldo finanziario previsto dalla disciplina del Patto di stabilità non è stato raggiunto nel 2010;
– il disavanzo di amministrazione è costante a partire dall’esercizio 2007 e le manovre correttive adottate danno in anno si sono rivelate inefficaci, tant’è che il disavanzo è andato aumentando, anziché rientrare (nel 2010 è stato pari a -10.095.361,71 euro);
– lo squilibrio della gestione corrente è divenuto cronico e permane dal 2005, nonostante l’utilizzo assai elevato di “risorse” derivanti da plusvalenze di cessioni di beni patrimoniali (nel 2010 è stato
pari a -9.541.018,38);
– il ricorso all’anticipazione di tesoreria ha assunto natura cronica poiché data dal 2006, non ha durata temporanea ma costante per tutto l’esercizio, gli importi movimentati a titolo di anticipazione
sono in progressivo aumento, così come gli importi inestinti al termine di ciascun esercizio (a fine 2011 l’anticipazione era pari a 21.571.167,14 euro);
– le previsioni di entrata 2011 relative al recupero dell’evasione tributaria sono inattendibili;
– gli oneri di urbanizzazione sono stati utilizzati in misura rilevante, peraltro eccedente i limiti di legge, per finanziare la spesa corrente negli anni 2009 -2011;
– l’elevata formazione di residui attivi derivanti da recupero evasione tributaria evidenzia poste attive la cui esigibilità è tutta da verificare, tenuto conto degli importi riscossi negli ultimi anni e
dell’anzianità di una parte di essi;
– il mantenimento in bilancio di una elevata mole di residui attivi di Tit. I e III riferiti all’anno 2006 e antecedenti, sulla sussistenza dei quali sussistono fondati dubbi, altera la percezione dell’effettiva
situazione finanziaria dell’Ente;
– il progressivo aumento dei residui passivi di Titolo I mantenuti nel rendiconto al termine dell’esercizio evidenzia una altrettanto progressiva carenza di liquidità, tenuto conto che al termine dell’esercizio 2010 i residui passivi erano pari a 78.138.706,38 euro, a fronte dei 34.052.136,00 euro mantenuti a fine 2006 (con un aumento in cinque anni superiore al 125%);
– l’utilizzo di poste straordinarie di natura debitoria per finanziarie la spesa corrente è ricorrente (il riferimento è principalmente all’accertamento effettuato il 28 dicembre 2011 dell’anticipazione “canoni” riferiti alla gara per la raccolta rifiuti, spazzamento strade e altri servizi);
– i rapporti con le società che gestiscono servizi per conto dell’Ente locale presentano elevate criticità poiché non è stata dimostrata la effettiva, integrale
– contabilizzazione dei debiti che il Comune ha nei loro confronti e che risultano dalle scritture contabili delle principali società (in proposito, nonostante la richiesta della Sezione il Comune non ha provveduto ad una riconciliazione della contabilità del comune con quella delle società per verificare l’effettiva iscrizione di tutti i debiti);
– il mancato pagamento dei crediti maturati dalle società che prestano servizi per conto dell’Ente che, in costante anticipazione di tesoreria, sembrano non disporre di sufficienti risorse per far
fronte ai loro impegni;
– l’inesigibilità dei crediti che l’ente vanta nei confronti delle società VALOR.I.AL s.r.l. e SV.I.AL. s.r.l. che, contrariamente a quanto indicato dalla Sezione, non sono stati stralciati dall’elenco dei
residui attivi;
– la mancata attuazione della procedura prevista dall’art. 2482 ter cod. civ. in relazione alla situazione patrimoniale negativa delle società VALOR.I.AL s.r.l. e SV.I.AL. s.r.l..
Tutto ciò rendeva improponibile ogni tentativo di impostare un’azione amministrativa e finanziaria in regime di ordinaria gestione (con le norme in allora vigenti che non prevedevano ancora l’istituto relativo
agli enti locali deficitari, c.d. “pre-dissesto”) senza interrompere gran parte dei servizi pubblici essenziali e generare una crisi sociale di immane rilevanza per la città a seguito di oltre trecento licenziamenti tra i
dipendenti dei Soggetti partecipati. Di tutto ciò si accorse la Sezione Controllo della Corte dei Conti piemontese e l’allora Prefetto di Alessandria che intimarono, ai sensi dell’art. 6 secondo comma del D. Lgs.
6 settembre 2011, n. 149, al Consiglio Comunale di procedere alla dichiarazione di dissesto finanziario. Dichiarazione che avvenne il 12 luglio 2012 con la deliberazione summenzionata.
Solamente più tardi, nel corso del 2013, dopo aver effettuato una radicale revisione contabile e in occasione dell’approvazione del Rendiconto della gestione 2011 (mai in precedenza approvato) emerse la reale dimensione del dissesto finanziario. A fronte di 91 milioni di euro di proventi gestionali, i relativi costi furono superiori a 119 milioni. 28 milioni di risultato negativo della gestione confermarono che la gravità del
disequilibrio rischiava di aumentare di anno in anno in misura esponenziale. La revisione straordinaria effettuata peggiorava ulteriormente la situazione chiudendo il 2011 con una perdita di esercizio di oltre 53 milioni di euro.
Non fu difficile osservare che la grave crisi finanziaria aveva finito per incidere negativamente anche sull’assetto patrimoniale dell’Ente al 31 dicembre 2011. A fronte di un patrimonio netto di 138,6 milioni di euro (ma dei quali 28,6 milioni per beni demaniali inalienabili) il differenziale del circolante (crediti + cassa – debiti) era salito a – 197,4 milioni di euro, addirittura superiore al valore complessivo patrimoniale lordo dei beni demaniali. Il totale complessivo dei debiti (oltre 312 milioni di euro) non solo superava di molto il valore dei beni alienabili, ma addirittura si avvicinava al valore complessivo delle immobilizzazioni materiali (340,7 milioni di euro). Peraltro, i tentativi di collocare sul mercato immobiliare, in grave crisi dopo il 2009, parte del patrimonio disponibile trasferito a due Società veicolo, avevano nel tempo determinato un ulteriore deficit extra bilancio che superava i 10 milioni di euro.
V’era di più. Alcuni Soggetti partecipati dell’Ente comunale avevano artatamente continuato ad iscrivere crediti nei propri bilanci, al fine di mantenere nominali pareggi economici, nei confronti dell’Ente comunale socio per prestazioni di sevizio che non erano riconosciuti all’interno del bilancio comunale. Si trattava, cioè, di debiti fuori bilancio nei casi in cui le prestazioni fossero state effettivamente rese. Di ciò si accorse anche la precedente Amministrazione negli ultimi mesi di mandato operando un tentativo di approvare una deliberazione di Giunta a riconoscimento di tali partite, ma omettendo – in violazione della norma di cui all’art. 194 del D. Lgs. 18 agosto 2000, n. 267 – di indicare una qualsivoglia fonte di finanziamento dei nuovi debiti in via di riconoscimento.
Successivamente alla dichiarazione di dissesto finanziario, con D.P.R. del 30 agosto 2012 fu nominata la Commissione Straordinaria di Liquidazione del dissesto per il Comune di Alessandria. Occorre osservare che la Città di Alessandria, con deliberazione di Giunta comunale n. 206/1401M – 322 in data 1 agosto 2013, optò per la procedura semplificata di dissesto finanziario, come disciplinata attualmente dall’art. 258 del D. Lgs. 18 agosto 2000, n. 267 e successive modificazioni ed integrazioni.
Tale scelta venne operata sulla base delle valutazioni fatte da parte dell’Organismo Straordinario di Liquidazione (di seguito OSL) in ordine alla possibilità di disporre delle risorse finanziarie necessarie e sufficienti per procedere alla chiusura delle operazioni di dissesto finanziario.
L’attuale normativa non prevede una chiusura della procedura di dissesto con la resa di un conto giudiziale o stragiudiziale da parte dell’OSL, ma più semplicemente con la redazione di un piano di estinzione dopo aver effettuato gli accantonamenti per i crediti ammessi ma non transatti (50% del valore nominale dei crediti non transatti elevato al 100% per i crediti privilegiati).
La soluzione di continuità tra la gestione del dissesto finanziario e la ripresa ex novo degli esercizi finanziari dell’Ente comunale risanato è stata garantita, da un lato, con l’approvazione del bilancio stabilmente riequilibrato (giusta deliberazione del Consiglio Comunale n. 35/57/92/1410M in data 14 marzo 2014 che ottenne preventivamente parere ministeriale favorevole con decreto n. 24149 del 19/02/2014) e,
dall’altro, con l’approvazione del piano di estinzione dei debiti da parte dell’OSL (giuste deliberazioni n. 4 in data 15 febbraio 2016 e n. 5 in data 18 maggio 2016 e successivo decreto ministeriale di approvazione n. 134679 in data 08/06/2016).
I provvedimenti di Giunta e dirigenziali relativi all’accertamento dei residui attivi e passivi di competenza della gestione OSL e, per contro, di risulta dei residui della nuova gestione comunale (emananti durante la fase di dissesto finanziario) sono stati atti prodromici all’approvazione del summenzionato piano di estinzione. Di seguito l’analisi storica degli atti.
Con determinazione dirigenziale n. 1426/16/1440M in data 20 settembre 2012, venne, tra l’altro, accertata per le motivazioni indicate in premessa dello stesso provvedimento e in forza della precedente determinazione dirigenziale n. 1055/22 – 1410M in data 26 giugno 2012, la consistenza dei residui attivi delle gestioni 2011 e precedenti, nella somma complessiva di 129.065.138,49= euro, in ossequio all’art. 228, terzo
comma, del D. Lgs. 18 agosto 2000, n. 267 e successive modificazioni ed integrazioni.
Con successiva determinazione dirigenziale n. 1060/58/1401M in data 18 giugno 2013, venne effettuata un’integrazione alla riconciliazione di cui alla summenzionata determinazione dirigenziale del 20 settembre 2012, conseguente alla approvazione del Verbale di Chiusura della gestione dell’esercizio 2011 nel frattempo sopraggiunto con deliberazione di Giunta Comunale n. 253/1410M – 412 in data 26 settembre 2012 e successive modificazioni ed integrazioni.
Parimenti, l’OSL, con deliberazione n. 233 in data 3 ottobre 2013 ebbe modo di definire i seguenti criteri di proposta transattiva per i crediti ammessi:
– 40% per i crediti risalenti agli esercizi 2010 e 2011 (oltre ad eventuali crediti relativi ad acquisti/prestazioni che hanno avuto luogo negli stessi esercizi ma fatturati nel 2012)
– 50% per i crediti risalenti agli esercizi 2008 e 2009
– 60% per i crediti risalenti agli esercizi 2007 e precedenti.
In occasione dell’approvazione del Verbale di Chiusura dell’esercizio finanziario 2012 (deliberazione n. 274/1410M – 436 in data 31 ottobre 2013), la Giunta Comunale effettuò la ricognizione straordinaria dei residui attivi e passivi delle gestioni 2011 e precedenti per la separazione tra Ente e Organismo di Liquidazione, ai sensi dell’art. 255 del citato D. Lgs. n. 267/2000 e successive modificazioni ed integrazioni.
Con determinazione dirigenziale n. 1937/4/Servi in data 20 novembre2014 (successivamente modificata ed integrata con determinazione n. 331/7/Servi in data 17 marzo 2015), sono stati adottati gli atti contabili relativi alla concessione di specifica anticipazione di tesoreria, disposta ai sensi dell’art. 33 del Decreto Legge n. 66/2014 convertito con modificazioni in Legge n. 89/2014, pari a euro 52.032.111,17=, per il ripiano della massa passiva ammessa al dissesto finanziario dell’Ente e in ossequio alla deliberazione del Consiglio Comunale n. 136/1410M – 300 – 436 in data 18 novembre 2014. Con lettera prot. n. 42 in data 24 luglio 2015 (protocollo d’arrivo n. 2135 del 27/07/2015), l’OSL ha chiesto di riesaminare il contenuto della determinazione dirigenziale n. 1426 in data 20 settembre 2012, relativamente alla ricognizione della consistenza dei residui attivi 2011 e precedenti, anche in riferimento ai vigenti termini prescrizionali sui residui attivi presenti negli elenchi, che in non pochi casi si riferiscono ad annualità precedenti al 2005. Ciò alla luce dello scarso volumedi riscossioni di residui attivi relativi agli esercizi 2011 e precedenti, registrato dall’insediamento dello stesso Organismo a tutto il 24 luglio 2015.
Corre l’obbligo precisare, proprio in questa sede, che la gestione residui di cui trattasi, non afferisce alla contabilità finanziaria pubblica della Città di Alessandria che, a seguito della dichiarazione di dissesto finanziario effettuata il 12 luglio 2012, ha contabilmente troncato le registrazioni precedenti alla data del 1 gennaio 2012 e afferenti alla gestione dell’OSL ed ha proceduto, ai sensi della nuova disciplina di armonizzazione contabile di cui al D. Lgs. 23 giugno 2011, n. 118 e successive modificazioni ed integrazioni, al riassestamento straordinario dei residui attivi e passivi di esclusiva propria competenza, giusta deliberazione di Giunta Comunale trasmessa al Consiglio n. 145/Servi – 215 in data 20 maggio 2015 (gestioni successive al 2011 e gestioni residui vincolati non di pertinenza dell’Organismo Straordinario di Liquidazione).
Per altro verso, la richiesta summenzionata dell’OSL è apparsa fondata e conforme al principio prudenziale contabile, almeno per quanto attiene alle partite attive il cui credito risale a prima dell’anno 2005, anche al fine di consentire allo stesso OSL di presentare il proprio piano di estinzione con ragionevole congruità contabile.
Sul versante dei residui passivi – che l’OSL ha riconsegnato all’Ente in occasione del proprio piano di estinzione a conclusione delle operazioni di negoziazione transattiva con i creditori della procedura di dissesto finanziario – occorreva, invece, prendere atto delle risultanze generate dalla gestione straordinaria e formalizzare a livello statico la fotografia dei residui passivi residuali. Come già sopra ricordato, si tratta di una fotografia extra contabile non incidente sulla gestione contabile post dissesto della Città di Alessandria, ma utile e necessaria per la gestione futura della somma accantonata di euro 5.347.608,36= sopra richiamata, con particolare riferimento alla ricostruzione storica delle eventuali pretese avanzate da creditori insoddisfatti della procedura semplificata didissesto finanziario.
Con determinazione dirigenziale n. 1911/13 in data 1 settembre 2015, si è proceduto a riaccertare, alla data del 30 giugno 2015, i residui attivi di cui alla precedente determinazione dirigenziale n. n. 1426/16/1440M indata 20 settembre 2012, procedendo alla cancellazione delle poste contabili precedenti alla data del 1 gennaio 2006 e per la somma complessiva di euro 12.023.082,43=. Con lo stesso provvedimento, inoltre, è stato proposto alla Giunta comunale (ad aggiornamento di quanto deliberato con precedente deliberazione n. 274/1410M – 436 in data 31 ottobre 2013) l’approvazione della consistenza extra contabile, alla data del 30 giugno 2015, dei residui attivi e passivi precedenti alle gestioni 2012 e successive, di competenza dell’OSL e a seguito del completamento delle operazioni di negoziazione transattiva dello stesso Organismo e per la somma complessiva di euro 34.092.425,49= (residui attivi) e di euro 17.332.897,55= (residui passivi). La Giunta comunale, con successiva deliberazione n. 231/Servi – 350 in data 9 settembre 2015, ha preso atto del riaccertamento effettuato alla data del 30 giugno 2015 e ha approvato la consistenza extracontabile, sempre alla stessa data, di cui alla proposta della Direzione Servizi Finanziari, Personale e Organizzazione e Sistemi ICT.
E’ risultato, quindi, possibile effettuare la successiva fase istruttoria di riaccertamento dei residui passivi di competenza della gestione dell’OSL alla data del 30 novembre 2015, ossia a conclusione di tutte le operazioni di liquidazione del dissesto finanziario dell’Ente. Infatti, con successiva determinazione dirigenziale n. 2898/26 in data 30 novembre 2015, si è proceduto a riaccertare, alla data del 30 novembre 2015 e per le motivazioni in premessa indicate, i residui passivi delle gestioni 2011 e precedenti di competenza dell’Organismo Straordinario di Liquidazione di cui alla precedente determinazione dirigenziale n. n. 1426/16/1440M in data 20 settembre 2012, per la somma complessiva di euro18.275.237,15=.
Con determinazione dirigenziale n. 3256/42/Direz in data 22 dicembre 2015, si è proceduto alla rideterminazione finale delle somme trasferite all’OSL a titolo di recupero evasione anni precedenti, ovvero derivanti da alienazioni patrimoniali non più necessarie per il risanamento finanziario dell’Ente a seguito dell’accensione di specifica anticipazione di cassa, disposta con determinazione dirigenziale n. 1937/4 in data 20 novembre 2014, successivamente modificata ed integrata con determinazione dirigenziale n. 331/7 in data 17 marzo 2015 e conseguente allaapprovazione della proposta transattiva formulata dall’Organismo
Straordinario di Liquidazione (approvazione disposta dal Consiglio Comunale della Città di Alessandria, con deliberazione n. 154/358/513 – 1410M in data 22 dicembre 2014).
Si è trattato della somma complessiva di 5.634.635,30= euro, così ripartita:
– 5.402.674,69= euro a titolo di recupero evasione anni precedenti;
– 231.960,61= euro derivante da alienazioni patrimoniali.
Con il decreto ministeriale n. 134679/2016 summenzionato, è stato – fra l’altro – approvato il piano di estinzione delle passività pregresse del Comune di Alessandria, ai sensi dell’art. 256, settimo comma, del D. Lgs. n. 267/2000 e successive modificazioni ed integrazioni, così come predisposto dall’Organismo Straordinario di Liquidazione con deliberazione n. 4 del 15 febbraio 2016. Dalla lettura del piano di estinzione summenzionato, è possibile evincere che per un totale di euro 26.755.106,84 sussistono debiti riconosciuti dall’Organismo stesso, ma non liquidati per mancata
accettazione della proposta transattiva da parte del Creditore.
La tipologia e la configurazione di tali debiti è la seguente (valori in euro):
Debiti verso Soggetti terzi non partecipati riconosciuti privilegiati per euro 2.239.506,06 Debiti verso Soggetti terzi non partecipati per euro 4.467.986,46
Debiti verso Soggetti terzi partecipati dall’Ente in attività o in liquidazione per euro 17.099.490,85
Debiti verso Soggetti terzi partecipati in fallimento per euro 2.948.123,47
Con deliberazione n. 12 in data 17 ottobre 2016, l’OSL ha approvato, fra l’altro, la ricognizione finale di riscossioni e di pagamenti ed ha provveduto al trasferimento integrale, alla gestione ordinaria, delle giacenze di cassa corrispondenti a euro 18.306.033,64=. Infine, con determinazione dirigenziale n. 3115/6 – 16060 in data 17 novembre 2016, questa Direzione ha proceduto, fra l’altro, all’accertamento della somma di euro 14.383.563,77 relativa ai vincoli effettuati da parte dell’Organismo Straordinario di Liquidazione con propria deliberazione n. 12 del 17 ottobre 2016.
Sempre in questa sede, giova rammentare che i debiti nei confronti di Soggetti partecipati dall’Ente e dei Soggetti terzi partecipati in fallimento possono essere regolati esclusivamente in uno con le partite
contabili creditorie del nostro Ente, nonché con i rapporti relativi ai contratti di appalto e/o di concessione tutt’ora in essere, ovvero con l’acquiescenza alla massa passiva fallimentare.
Per questo motivo, la Giunta comunale con deliberazione n. 46/16060 – 83 in data 8 marzo 2017 – al fine di evitare contenziosi per i quali la soccombenza di questo Ente appare altamente probabile atteso che il riconoscimento del debito operato dall’Organismo Straordinario di Liquidazione ha rafforzato il titolo in possesso del Creditore – ha inteso procedere alla preventiva definizione dei rapporti con Soggetti terzi non
partecipati verificando la disponibilità della Controparte alla sottoscrizione di una nuova proposta transattiva più sfavorevole per l’Ente, ma ancora vantaggiosa rispetto ad una soccombenza processuale.
Al riguardo, si richiama il fatto che in occasione della seconda variazione di bilancio triennale 2016/2018 (approvata con deliberazione del Consiglio Comunale n. 101/297/431/16060/456/16080 in data 24 novembre 2016) sono stati accantonati a fondo euro 14.383.563,77 (capitolo 120031007) a titolo di “Somme accantonate ex art. 258, quarto comma, del TUEL” in aggiunta agli accantonamenti ordinari effettuati ad altro capitolo per rischi di contenzioso generico e in aggiunta al residuo dicassa della gestione OSL pari a euro 12.671.398,34.
Su quest’ultimo aspetto e in adesione alle partite debitorie e creditorie ritornate alla gestione ordinaria, il quadro finale di sintesi della cassa utilizzata per le operazioni relative al dissesto finanziario della Città
di Alessandria è risultato essere il seguente (valori in euro): Concessione anticipazione di tesoreria + 52.032.111,17 Somme riversate a favore OSL + 5.634.635,30
TOTALE + 57.666.746,47
Utilizzo somme per pagamenti crediti – 39.360.712,83
FONDO CASSA FINALE + 18.306.033,64
da ripartire come segue:
Mancato utilizzo somme riversate OSL – 5.634.635,30
Restituzione anticipazione tesoreria – 12.671.398,34
Ai sensi dell’art. 256, undecimo comma, del D. Lgs. n. 267/2000 e successive modificazioni ed integrazioni, l’Organismo di Revisione Economico Finanziaria della Città di Alessandria, con Verbale n. 44 in data 20 dicembre 2016, ha operato il riscontro della liquidazione e la verifica della rispondenza tra il piano di estinzione e l’effettiva liquidazione effettuata dall’OSL riscontrandone la correttezza delle operazioni e la rispondenza medesima.
A riprova della correttezza procedurale seguita sia dall’OSL che dall’Ente sta il fatto che la nuova contabilità armonizzata di cui al D. Lgs. 23 giugno 2011, n. 118 e successive modificazioni ed integrazioni non può recepire i residui attivi e passivi relativi alle gestioni precedenti alla dichiarazione di dissesto, in quanto essi, da un lato, non corrispondono più alla effettiva massa passiva del dissesto (che ricomprende anche i debiti fuori bilancio riconosciuti OSL) e, dall’altro, avrebbe determinato un virtuale avanzo di amministrazione (dovuto alla differenza tra residui attivi e passivi) del tutto avulso dalla realtà. Si è, pertanto, allocato in bilancio solo la posta relativa a specifico fondo accantonamento rischi da contenzioso per far fronte agli eventuali ricorsi del soggetti creditori non soddisfatti (crediti ammessi ma non transatti + contenziosi dei presunti creditori non ammessi), come sopra ampiamente descritto.
Inoltre, per quanto riguarda i residui attivi, la scelta di non riportarli nella contabilità dell’Ente è dettata dal fatto che i nuovi principi contabili dell’armonizzazione (cfr. Allegato n. 4/2 del D. Lgs. n. 118/2011e successive modificazioni ed integrazioni; Punto 9.1, pag. 41) stabiliscono che i crediti trascorsi tre anni dalla loro formazione, qualora non riscossi possono essere eliminati dal conto del bilancio;
l’accertamento potrà essere riscritto nell’anno in cui si verifica la riscossione. Per tale motivo si procederà a registrare contabilmente il residuo attivo nell’anno in cui si verificherà l’evento della riscossione vincolandolo al fondo accantonamento rischi da contenzioso.
Infine, nel corso dell’esercizio 2016 l’Amministrazione ha provveduto ad effettuare due altri accantonamenti, uno di circa 2 ml el’altro di circa 14,4 ml., che ha portato in sede di approvazione del conto consuntivo 2016 (cfr. deliberazione del Consiglio Comunale n. 68/133/191/16060 in data 18 maggio 2017), il totale del fondo accantonamento ad euro 26,8 ml. sufficiente a coprire il rischio ipotetico massimo dovuto al totale del crediti non transatti, del procedimenti contenziosi e di eventuali interessi di mora (26,7 mil. + 2 ml + 1,2 ml= 28,7 mil.) al netto dei crediti per tributi minori (non compensati e non compensabili) nei confronti di ASPAl SRL uni personale in liquidazione pari a 8,1 ml.
Tutto ciò premesso, durante la consiliatura 2012/2017, è stato progettato e attuato un disegno straordinario di risanamento economico – finanziario che ha costretto per il quinquennio 2012 / 2016 ad operare avendo come principale se non unico obiettivo il ripristino di condizioni minime di solvibilità dell’Ente, di stabilità dei servizi pubblici storicamente erogati o prodotti e di salvaguardia dei livelli occupazionali. In sintesi, le
direttrici d’azione furono le seguenti:
– conseguimento dell’obiettivo di patto di stabilità perduto nel 2010, anche a discapito degli investimenti che, comunque, furono per Legge impediti fino all’approvazione del bilancio stabilmente riequilibrato (obiettivo raggiunto nel 2014 e a tutt’oggi mantenuto);
– ristrutturazione organizzativa dell’Ente comunale (obiettivo raggiunto con la drastica riduzione delle unità di direzione e con sacrifici economici da parte di tutti i Dipendenti; sacrifici conseguenti alla riduzione del lavoro straordinario a pagamento, dei buoni pasti e del loro valore, degli incentivi alla produttività, etc …);
– liquidazione di tutti i Soggetti partecipati non ritenuti essenziali per le attività istituzionali dell’Ente e inderogabile programma di raggiungimento dell’equilibrio economico finanziario per quei Soggetti ritenuti strategici nell’erogazione di servizi pubblici locali (obiettivo raggiunto col fallimento delle aziende decotte e con l’introduzione disistemi di controllo sui piani strategici e industriali dei Soggetti partecipati);
– salvaguardia dei livelli occupazionali (obiettivo raggiunto sia per quanto concerne l’Ente comunale per il quale non si sono registrati esuberi in disponibilità, sia per i principali Soggetti partecipati ad eccezione di quei contratti parasubordinati o a tempo determinato che, per Legge, non poterono essere riconfermati);
– ricerca di finanziamenti privati (sia a debito che in partecipazioni societarie) al fine di mantenere un livello minimo di investimenti produttivi in condizioni critiche di bilancio (obiettivo raggiunto con la creazione del Gruppo societario multi utility AMAG in grado di reggere il confronto concorrenziale, di attuare politiche industriali di territorio e di affiancarsi ai partner privati per lo sviluppo infrastrutturale della Città, leggasi teleriscaldamento, trasporti pubblici, rete idrica e
impianti di depurazione);
– salvaguardia della presenza pubblica nell’ambito delle attività socio – culturali, museali e teatrali in condizioni drammatiche a seguito della chiusura del Teatro comunale per danni ingenti arrecati da lavori effettuati durante il precedente mandato amministrativo (obiettivo raggiunto con la creazione dell’Azienda Speciale Multiservizi “Costruire Insieme” che progetta oggi un percorso organico di recupero del tessuto culturale cittadino);
– riorganizzazione del settore scolastico educativo per il recupero di efficienza e di produttività preservando i buoni livelli qualitativi che storicamente il settore aveva garantito in città (obiettivo raggiunto anche mantenendo attivi i servizi di asili nido fortemente a rischio di chiusura l’indomani della dichiarazione di dissesto finanziario).
Occorre, inoltre, registrare il miglioramento dei tempi medi di pagamento (182,08 giorni nel 2016 contro gli oltre 360 giorni del 2011), delle procedure di pagamento della massa passiva del dissesto finanziario, della risoluzione di importanti problemi ereditati in tema di liquidità vincolate che non risultavano più in Tesoreria, della forte spinta al digitale e all’informatizzazione dei sistemi.
A riprova del raggiungimento degli obiettivi sopra citati, parlano i risultati del Rendiconto della gestione 2016. Il patrimonio netto dell’Ente sale a 238,2 milioni di euro (+ 71,8% rispetto al 2011), mentre il differenziale del circolante (crediti + cassa – debiti) arriva a – 154,2 milioni recuperando il 21,9% rispetto al 2011. I debiti complessivi scendono da 312 milioni a 276 milioni (- 11,5%). A fronte di 121,5 milioni di euro di proventi gestionali (+ 33,5% rispetto al 2011), si registrano costi effettivi (al netto degli accantonamenti che la nuova disciplina contabile rende obbligatori) per 98,6 milioni di euro ( – 17,1%).
Il valore patrimoniale delle immobilizzazioni finanziarie chiude a 82,1 milioni nel 2016, dopo aver toccato il minimo storico di 66,4 milioni del 2015 a causa dei fallimenti societari che l’Amministrazione ha dovuto subire; segnale inequivocabile, quest’ultimo, del successo ottenuto nella ristrutturazione di tutto il Gruppo societario dell’Ente. E’ col risultato relativo al contenimento della spesa corrente (85,3 milioni di euro nel
2016 rispetto ai 105,2 milioni del 2011; – 18,92%) che si registra, però, ilmaggior successo relativo ai programmi di riequilibrio finanziario dell’Ente comunale.
Permangono, tuttavia, ancora alcuni punti di debolezza che dovranno essere affrontati dalla prossima Amministrazione:
– la presenza di 2 parametri strutturalmente deficitari sui 10 previsti (nel 2011 erano 4) relativi alla difficoltà di liquidità dell’Ente (smaltimento dei residui passivi) e alla difficoltà di adeguare le riscossioni di entrata alle previsioni e agli accertamenti di bilancio per la parte corrente;
– le questioni tutt’ora aperte relative alla liquidazione delle due Società di cartolarizzazione (SVIAL e VALORIAL) costituite dalle precedenti Amministrazioni che non hanno potuto concretizzare il piano di dismissioni immobiliari coerente con l’indebitamento a suo tempo contratto a favore degli equilibri di parte corrente del bilancio comunale; piano che, peraltro, si dimostrò insufficiente e inefficaci allo scopo;
– La dimensione organica e organizzativa dell’intero Ente che fatica enormemente a tenere il passo con la progressiva introduzione del digitale e di nuovi impianti normativi ad elevata complessità attuativa.
Possiamo ancora discutere di “teatro Comunale ” alessandrino e di un suo rilancio? La risposta è una sola: “dobbiamo”!
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